کتاب درس هایی بر آخرین موج خصوصی سازی

در دهه دوم هزاره سوم میلادی، خصوصي‌سازي مثل سال‌های پیش و پس از سال 1990 شاه‌کلید مسائل اقتصادهای در حال توسعه قلمداد نمی‌شود و همه روزه پیرامونش مدح و ثنا منتشر نمی‌شود، هر روز نیز علیه اجرای آن تجمعات اعتراض‌آمیز برپا نمی‌گردد، تجربیات کامیاب و ناکام و نقدهای متفاوت از آن به گوش همگان رسیده است، حتی تعداد کتب و مقالات پیرامون خصوصي‌سازي نیز بسیار کمتر از دو دهه قبل است؛ اما این‌ها به معنای از دست رفتن جایگاه خصوصي‌سازي نیست، به معنای تثبیت مطلق جایگاه خصوصی‌سازی و عدم نیاز به شناخت نقاط ضعف آن نیز نیست.

شواهدی مثل اعلام دولت ایران برای مرحله بزرگ دیگری از خصوصی‌سازی‌ها در سال 1398 حاکی از آن است که این موضوع همچنان بحث زنده برخی اقتصادهاست (حتی اگر بهانه آن کاهش درآمد دولت در میانه تحریم باشد). شواهد دیگری نیز برای زنده بودن مسأله وجود دارد مانند اعتراضات کارگران بنگاه‌های واگذار شده به عدم پرداخت دستمزدهای‌شان و از دست رفتن اعتبار شرکت یا انتشار اخبار فسادهای مالی که در مسیر واگذاری فلان بنگاه‌ها رخ داده است؛ در چنین شرایطی جا دارد بپرسیم خصوصی‌سازی با چه مقدمات، کیفیت و ضوابطی مطلوب است؟ به لحاظ نظری اجماع پساواشنگتنی که سیاست بهبود محیط کسب وکار و بزرگ شدن طبیعی بخش خصوصی را جایگزین ایده دولت کوچک و خصوصی‌سازی می‌شمرد، محصول تجربیات آزموده شده در نیمه نخست عمر چهل‌ساله خصوصی‌سازی بود. واقعیات آشکارشده نشان داد خصوصی‌سازی هرچند سیاست اساساً غلطی نیست اما نمی‌تواند در نسخه پیشقراول اصلاحات برای اقتصادهای در حال توسعه جا داشته باشد: تا بسیاری مقدمات طی نشود، نوبت به خصوصی‌سازی (آن هم با شروط نهادی و اجرایی خاص) نخواهد رسید و خوردن میوه نارس یا میوه رسیده برای جهاز هاضمه نابالغ، بیشتر به سوء هاضمه و عدم تعادل‌های اقتصادی- سیاسی می‌انجامد.

آخرین موج خصوصی‌سازی در دهه نخست بعد از سال 2000 که عمدتاً در چین رخ داد، این مدعای اجماع پساواشنگتنی را در تجربه تأیید کرد و ما در فصل دوم کتاب به تفصیل به آن اشاره خواهیم کرد. شرایط اقتصاد ایران نیز نشان می‌دهد اکنون و پس از گذشت 10 سال از مهم‌ترین قانون منجر به خصوصی‌سازی (قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387) می‌توان ارزیابی واقع‌بینانه‌تری نسبت به پیامدهای خصوصی‌سازی انجام داد: در برخی بخش‌ها، بهبود بازده شرکت‌های واگذارشده قابل دفاع است اما در بخش‌های زیادی، شاخص‌های کارایی به مراتب وخیم‌تر از قبل شده و در خصوص بخش‌هایی مانند بانک‌ها، شاخص‌های کفایت سرمایه یا مطالبات غیرجاری اکثر بانک‌های خصوصی، بدتر از اکثر بانک‌های دولتی است (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1396). اما به یاد داشته باشیم که ارزیابی تجربه ایران با دشواری‌های خاصی مواجه است که مدل التقاطی ناشی از طرح سهام عدالت را می‌توان مهم‌ترین جزء اخلال در تحلیل نتایج خصوصی‌سازی دهه اخیر ایران دانست.

روشن است که دشواری ارزیابی در تجربه سایر کشورها نیز کم نیست مثلاً در مناطقی از جهان که در ابتدا خصوصي‌سازي منفورترین واژه سیاستی نزد عامه و طیف بزرگی از صاحب‌نظران بود (مانند آمریکای لاتین)، سال‌هاست که مواجهه واقعی‌تری با آن می‌شود. به عنوان نمونه کانگ و سیلان (2004) داده‌های تجربی مربوط به خصوصی‌سازی را با تکیه بر مطالعات جامع اخیر درباره منطقه آمریکای لاتین بررسی کرده‌اند و به برخی از کابوس‌های منتشر شده از خصوصي‌سازي در آن منطقه خاتمه داده‌اند. در همان سال الکساندره و چاروکس (2004) نیز تحقیقی از نتایج خصوصي‌سازي در فرانسه به عنوان سوسیالیست‌ترین اقتصاد اروپای غربی منتشر کرده‌اند که حاوی نتایج مشابهی بوده است. حتی تجربه شکست‌خورده روسیه نیز نتوانست حریفی برای از میدان به درکردن توصیه‌های خصوصی‌سازی شود. ما در ادامه که به تعدادی از نتایج خصوصي‌سازي در کشورهای منتخب می‌پردازیم، اشاره‌ای به این دو تحقیق خواهیم کرد اما مهم آن است که در حال حاضر صرف وقت برای بررسی اصل مطلوبیت یا عدم مطلوبیت خصوصي‌سازي، دیگر چندان رایج و مفید نیست، هرچند همچنان مقالاتی که به مباحث بنیادین علاقه دارند در خصوص اساس خصوصي‌سازي به بحث می‌پردازند. بر همین اساس بیشتر تحقیقات انجام شده در سال‌های اخیر متمرکز بر روی شناخت دقیق‌تر عوامل متنوع کامیابی خصوصي‌سازي با لحاظ شرایط واقعی یک اقتصاد، صنعت و بنگاه خاص است.

پيش از ورود به بحث اصلي، مناسب است به تصوير سياست خصوصي‌سازي در دهه اخير اشاره‌اي داشته باشيم:

بنا به تعريف مشهور بانك جهاني، خصوصي‌سازي عبارت است از انتقال مالکيت يا کنترل بنگاه‌های اقتصادي از دولت به بخش خصوصي (كميجاني، 1382). چنانکه گفته شد پس از سال‌های طلایی خصوصي‌سازي (دهه 1990) و به‌ویژه پس از سال 2008 (بحران مالی در آمریکا و سپس اروپا) ادبیات نظری و تجربی خصوصي‌سازي پیشرفت چشمگیری نکرده و بهترین تحقیقات در این حوزه نیز مربوط به قبل از بحران مالی اخیر است زیرا از خلال انتقاد به فرایند مقررات‌زدایی مالی در غرب، محملی نیز برای انتقاد به دیگر عناصر هسته مرکزی نولیبرالیسم اقتصادی (از جمله خصوصي‌سازي) فراهم شده است و حتی در برخی کشورهای اروپایی برخی از صنایع راهبردی واگذارشده، در حال بازگشت به آغوش دولت‌ها هستند.

با وجود آنكه تصویر جامع و جدیدی از خصوصي‌سازي در جهان (به صورت فشرده و یکجا) در دست نیست اما می‌توان از خلال مطالعات گوناگون به نکاتی اشاره کرد. مثلاً ككري و نليس (2004) در مقاله بررسي خصوصي‌سازي در سطح دنيا اشاره مي‌كنند كه خصوصي‌سازي به آرامي ‌شروع شد. در واقع در دهه 1980 سالانه مقدار كمي ‌انتقالات صورت مي‌گرفت. تعداد انتقالات در دهه 1990 به اوج خود رسيد و نهایتاً در سال 1997 و بعد از آن كاهش يافت. بين 1990 و 1999 بطور كلي در سطح جهان، به ارزش 850 ميليارد دلار خصوصی‌سازی صورت گرفت و مقدار ارزش 30 ميليارد دلار در سال 1990 به 145 ميليارد دلار در سال 1999 رسيد. در اين دوره زماني بيشترين خصوصي‌سازي در بخش زیرساخت‌ها با 49 درصد انجام شد و پس از آن بخش‌های اوليه[1] (19 درصد) و بخش كارخانجات[2] (16 درصد) بيشترين سهم را به خود اختصاص داده‌اند. از نظر جغرافيايي در اين دوره بيشترين خصوصي‌سازي در امريكاي لاتين (55 درصد) و پس از آن اروپاي شرقي و آسياي ميانه (21 درصد) و آسياي شرقي و اقيانوسيه (14 درصد) بيشترين سهم را داشته‌اند.

در بخش تأثیرات خصوصی‌سازی بيشتر مقالات در اين حوزه بر روي رقابت‌پذيري بنگاه‌ها، تغييرات در توليد، سرمایه‌گذاری و بهره‌برداري از ظرفيت بنگاه در قبل و بعد از خصوصي‌سازي تمركز كرده‌اند. مطالعات نشان مي‌دهند كه خصوصی‌سازی باعث كارايي و افزايش بازدهي براي مالكين و سهامداران جديد شده است. آن‌ها تأثیرات خصوصي‌سازي را در چهار قسمت طبقه‌بندي كرده‌اند: 1) اثرات بر كارايي شرکت‌ها، 2) اثرات رفاهي، 3) اثرات توزيعي و اشتغال، 4) تأثیرات مالي و كلان اقتصادي. در بررسي تأثیرات خصوصی‌سازی بر كارايي آن‌ها مقالات متعدد را بررسي كرده‌اند و نتيجه گرفته‌اند خصوصي‌سازي موجب ارتقاي توليد و سودآوری شركت‌ها مي‌شود. همچنين مقالات مربوط به كشورهاي در حال توسعه را بطور مجزا بررسي كرده و به اين نتيجه رسيده‌اند اكثر مقالات نشان‌دهنده افزايش كارايي شرکت‌ها هستند.

در بررسي اثرات رفاهي خصوصي‌سازي بيان كرده‌اند كه بنگاه‌هاي زير ساختي كه خصوصي شده‌اند بهبود كارايي را ثبت كرده‌اند خصوصاً منافعي كه از واگذاري شركت‌هاي مخابرات ثبت شده است قابل توجه بوده است زيرا در بيشتر موارد موجب افزايش رقابت شده است. در صنايع برق و آب نيز به همين ترتيب بوده است.

اين نويسندگان در ارتباط با تأثیرات اشتغال و توزيع درامد بيان مي‌دارند اكثر بنگاه‌هاي دولتي داراي ويژگي اشتغال بیش‌ازحد مي‌باشند براي مثال در سريلانكا (1992) تعديل نيرو در هشت صنعت بزرگ اين كشور بطور متوسط 53 درصد تخمين زده شد. در شركت راه‌آهن آرژانتین دستمزد 90 هزار نيروي كار معادل 160 درصد درامد كل اين شركت بود و... . آن‌ها اشاره مي‌كنند در يك مطالعه كه 308 شركت خصوصي‌سازي شده را مورد مطالعه قرار داده نشان داده شده است که حدود 80 درصد شركت‌ها اقدام به تعديل نيرو نموده‌اند. همچنين چندين مطالعه نشان داده است كه نيروي كاري كه در صنايع خصوصي‌شده باقي مي‌مانند از دستمزد بالاتري بهره مي‌برند.

تأثیرات خصوصي‌سازي بر اقتصاد کلان كمتر مطالعه شده است. يكي از اين مطالعات كه نويسندگان بررسي مي‌كنند كار ديويس و همكاران (2000) مي‌باشد كه به اين نتيجه رسيده است كه دولت پس از خصوصي‌سازي از نظر مالي بهتر و منظم‌تر عمل مي‌كند. خصوصي‌سازي همچنين موجب كاهش كسري بودجه دولت‌ها شده است. مطالعات همچنين نشان مي‌دهد رابطه مثبت و معناداري بين خصوصي‌سازي و رشد اقتصادي وجود دارد.

به عنوان جمع‌بندی اوليه می‌توان گفت در خلال 15 سال گذشته، بیش از 300 مورد تحلیل تجربی درباره خصوصی‌سازی صورت گرفته که اغلب آن‌ها در اوایل دهه 2000 میلادی انجام شده­اند يعني زماني كه حداقل يك دوره پنج‌ساله از اتمام موج اصلي خصوصي‌سازي در كشورها گذشته و اطلاعات آن بيرون آمده است. در این تحقیقات در مجموع، هزاران شرکت که توسط دولت‌های بیش از 125 کشور واگذار شده­اند، مورد بررسـی قرار گرفته­اند. اما وزنه شواهد به وضوح از دو نتیجه­گیری حمایت می­کند. اول، روشن است که تغییر مالکیت یک شرکت از دولتی به خصوصی عملکرد مالی و اجرایی آن را بهبود می­بخشد، حتی اگر هیچ‌گونه تغییر دیگری در شرکت یا در محیط عملیاتی آن صورت نپذیرد؛ به عبارت دیگر خصوصی­سازی «کارآمد» است حتی اگر به تنهایی انجام شود (مگینسون، 1388).

از سوي دیگر، دومین درسی که تحقیقات به وضوح ارائه می­دهنـد آن است که بهتـرین نتـایج، زمانی حاصـل می­شوند که تغییر مالکیت با مقررات­زدایی، تزریق رقابت و دیگر اصلاحات در شرکت و محیط عملیاتی آن همراه باشد. در بسیاری از موارد، بنگاهی که برای خصوصی­سازی در نظر گرفته شده باید با هدف افزایش رقابت یا ارتقای پاسخگویی در برابر نیروهای بازار یا هر دو، پیش از واگذاری به شرکت‌های عملیاتیِ کوچک‌تر تجزیه شود. از آنجا که تعداد معدودی از منصوبان سیاسی که مدیریت اغلب بنگاه‌های دولتی را بر عهده دارند از مهارت‌ها یا ذهنیت لازم برای مدیرت یک شرکت کارآفرین برخوردار هستند، تقریباً همیشه تغییر مدیران ضروری است و ترجیحاً این کار باید پیش از واگذاری صورت پذیرد. دولت‌ها باید محیطی را که در آن یک بنگاه دولتی عرضه­کننده خدمات اولیه به بخش خصوصی واگذار می­شود، مورد بررسی قرار داده و در بسیاری از موارد پیش از خصوصی­سازی کارگزار فعلی (یا به طور همزمان) آن را تحت نظارت قرار دهند. (مگینسون، 1388) یکی از نتایج طبیعی دو یافته پیش‌گفته آن است که اگر باید انتخابی صورت پذیرد، بهتر است خصوصی­سازی خوب بجای خصوصی­سازی سریع انتخاب شود. اصلاح‌طلبان اقتصادی اغلب بر این اعتقادند که فرصت بسیار محدودی برای اجرای تغییراتی مانند آزادسازی قیمت­ها یا خصوصی­سازی دارند پیش از آنکه نیروهای مخالف قدرت را به دست بگیرند. سؤال اینجاست که خصوصي‌سازي خوب مشروط به چه شرایطی است؟

این کتاب با این فرض که سومین و آخرین موج بزرگ خصوصی‌سازی در نخستین دهه از هزاره سوم به وقوع پیوسته است و دیگر مقیاس‌های خصوصی‌سازی در سطح جهانی به تراز دهه‌های قبل نخواهد رسید، کوشش دارد پاسخی برای آنچه از عوامل مؤثر بر کامیابی خصوصی‌سازی آموخته‌ایم فراهم نماید. به این منظور پس از مروری بر دو موج نخست خصوصی‌سازی که پیرامون آن کتب و مقالات متعددی وجود دارد، آخرین موج را با تمرکز بر الگوی خصوصی‌سازی در چین به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته و در ادامه با تکیه بر مطالعات نظری و تجربی بسیار گسترده، عناصر تعیین‌کننده بر موفقیت خصوصی‌سازی در کشورها را احصاء نموده است. فصل پایانی کتاب دربردارنده دسته‌بندی جدیدی از سلسله مراتب مؤثر بر کامیابی خصوصی‌سازی است که امید می‌رود در سیاست‌گذاری خصوصی‌سازی در ایران نیز مفید واقع شود.